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  • 智庫建議

    重大項目謀劃系列研究之四|重大項目謀劃的重點任務與主要成果
    發布日期:2023-11-08 作者:郭建斌 伍思宇 衣夢耘 龔瑤 信息來源:中咨智庫 訪問次數: 字號:[ ]

    基于不同的項目階段,項目謀劃的重點任務與成果形式表現各不相同,主要有以下幾個方面。

    一、項目篩選階段

    項目篩選階段的主要任務是進行項目篩選,根據地方政府的委托要求,研究提出未來一段時期的重大項目清單、重點招引企業清單、產業鏈圖、產業布局圖等。

    ——重大項目清單。包括項目名稱、建設時序、建設內容、投資規模、要素需求(用地、用海、用水、用能、排放等)、前期工作階段、審批備案、投資主體、責任部門以及備注等內容。其中,主要建設內容是指項目建設的主要產品或服務、規模,前期工作階段是指項目處于篩選、項目建議書、可行性研究哪個階段,是否完成相應階段研究任務;項目是否通過政府相關部門審批或備案,是否通過項目選址以及用海、用能、安全評價等預審。

    ——重點招引企業清單。包括產業鏈環節、產業領域、企業名稱、總部所在地、法人代表、聯系方式、核心業務以及備注等內容。產業鏈環節一般由上游、中游和下游組成,具體包括以下細分環節:原材料采購環節、生產環節、加工環節、銷售與營銷環節、物流與配送環節、售后服務環節、回收與再利用環節、研發與創新環節。不同行業和不同產品的產業鏈可能會有所不同,也可能會有其他環節,但以上八個環節是產業鏈的主要組成部分。產業領域按生產活動的性質及其產品屬性對產業進行分類。其中,按生產活動性質,把產業部門分為物質資料生產部門和非物質資料生產部門兩大領域,前者指從事物質資料生產并創造物質產品的部門,包括農業、工業、建筑業、運輸郵電業、商業等;后者指不從事物質資料生產而只提供非物質性服務的部門,包括科學、文化、教育、衛生、金融、保險、咨詢等部門。與此同時,按照GB/T 4754-2017《國民經濟行業分類》要求,行業分類共有20個門類、97個大類、473個中類、1380個小類。其中,第一產業是指農、林、牧、漁業。第二產業是指采礦業,制造業,電力、燃氣及水的生產和供應業,建筑業。第三產業包括:交通運輸、倉儲和郵政業,信息傳輸、計算機服務和軟件業,批發和零售業,住宿和餐飲業,金融業,房地產業,租賃和商務服務業,科學研究、技術服務和地質勘查業,水利、環境和公共設施管理業,居民服務和其他服務業,教育,衛生、社會保障和社會福利業,文化、體育和娛樂業,公共管理和社會組織,國際組織。核心業務指一個多元化經營的企業或企業集團中具有競爭優勢并能夠帶來主要利潤收入的業務。

    ——主要政策清單。相關方通過全面梳理某領域政策,調度匯總相關政策,形成政策清單,政策清單作為推進經濟社會高質量發展的工具箱,即為政府、企業等對相關領域政策體系的整體了解把握提供了依據,也為相關方就下一步發展方向、重大項目謀劃等工作提供了支撐,其包括政策名稱、領域、時間、發文主體和政策內容等。

    ——產業鏈圖。產業鏈是招商引資的關鍵,而做好產業鏈圖是重要前提。通過繪制產業鏈圖譜,可視化展現產業鏈上中下游及細分環節。為政府等相關方了解產業全鏈條情況、有效識別產業發展中的技術壁壘和發展障礙、開展產業鏈招商引資、輔助進行產業政策制定決策提供有力支撐。參見圖1全球氫能產業鏈全景圖譜。

    圖1  全球氫能產業鏈全景圖譜

    ——產業布局圖。指一國或一地區的產業生產力在一定范圍內的空間分布和組合結構,其可清晰直觀地反映某產業在區域中的發展布局現狀和未來發展導向,為政府項目謀劃、招商引資以及企業尋找技術、標準、人才服務和產業鏈合作提供指引。參見圖2中國氫能產業分布及競爭格局。

    圖2  中國氫能產業分布及競爭格局

    ——產業分工協作圖。通過分析生產經營主體、群體在產業、行業的整個生產過程流中所承擔的任務或扮演的角色,進而掌握產業鏈重點企業上下游關系以及缺失、薄弱等環節,為政府精準定位產業短板及產業鏈發展所需的建、延、展、強、補環節,研究編制產業、產品鏈招商引資目錄,精準鎖定招商目標提供堅強支撐。

    圖3 某市新能源產業分工協作圖

    二、項目立項階段

    項目立項階段的主要任務是開展預可行性研究,編寫項目建議書或預可行性研究報告、商業計劃書、項目策劃書等。

    ——項目建議書(預可行性研究報告)。項目建議書主要包括政策規劃、市場需求、建設條件、建設內容、投資匡算、項目效益等內容,分析政策規劃導向,深入調研市場需求,預測產品或服務市場,重點論證項目建設的必要性,分析功能定位、建設內容、生產工藝、技術設備、原材料供應,估算投資規模、投資方式、資金來源,初步測算社會經濟效益,為后續開展可行性研究提供基礎。

    ——商業計劃書。商業計劃書的質量對項目融資至關重要,要求內容詳實、數據豐富、體系完整、表現精致,以吸引潛在的投資商,使其充分理解項目商業運作計劃,幫助其理性決策。商業計劃書有相對固定的格式,它幾乎包括反映投資商所有感興趣的內容,從企業成長經歷、產品服務、市場營銷、管理團隊、股權結構、組織人事、財務、運營到融資方案。

    ——項目策劃書。項目策劃一般包括策劃背景、項目方案、進度安排、項目組織和風險預案五大部分,逐項闡述策劃范圍、策劃目的、政策依據、項目目標、人員組織、結構、營銷推廣、財務安排、主要風險及防控措施等。

    三、項目決策階段

    項目決策階段的主要任務是開展項目可行性研究,按相關規定要求,選擇開展環境影響評價、節能評價等專項評價,編制可行性研究報告、環境影響報告、節能評價報告。在此基礎上,編制項目申請報告或資金申請報告。

    ——可行性研究報告。國家發展改革委新版可行性研究報告編制大綱,進一步規范了可行性研究編制要求??裳写缶V立足新發展階段,貫徹新發展理念,堅持以著力推動投資高質量發展為主線,按照政府投資項目和企業投資項目分類管理的總體思路,圍繞項目建設必要性、方案可行性及風險可控性等三大目標,更加注重發揮重大戰略、重大規劃和產業政策的引領作用,更加注重從項目全生命周期出發統籌擬定項目投融資和建設實施方案,更加注重經濟、社會、環境等新評價理念的應用,更加注重可行性研究重點內容的前后邏輯和統籌協調,將擴大內需、碳達峰碳中和、自主創新,以及投資建設數字化等新要求有機融入可行性研究制度規范,體現了時代發展的新要求?;緝热莅ǎ喉椖勘尘芭c必要性分析、項目需求分析與產出方案、項目選址與要素分析、項目技術方案、項目運營方案、項目投融資與財務方案、項目影響效果分析、項目風險管控方案、研究結論建議、附圖附表附件。

    ——項目申請報告。對于政府核準目錄范圍內的企業投資建設項目,須按照規定向核準機關提交項目申請書。項目申請書主要基于可行性研究的成果,重點分析企業投資項目在符合發展建設規劃、技術標準和產業政策的前提下,可能產生的資源利用、公共利益等外部影響,旨在獲得項目核準許可。根據《企業投資項目核準和備案管理辦法》(2017,國家發改委令第2號),項目申請報告的基本內容包括:項目單位情況;擬建項目情況,包括項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容等;項目資源利用情況分析以及對生態環境的影響分析;項目對經濟和社會的影響分析。并附用地(用海)預審意見,以及法律、行政法規規定需要辦理的其他相關文件。

    ——資金申請報告。對于企業或項目單位申請使用各類中央預算專項資金的政府投資補助、貸款貼息的投資建設項目,需要編制資金申請報告。資金申請報告因不同專項要求而異,但總體框架基本相同。資金申請報告應當包括以下內容:項目單位的基本情況;項目的基本情況,包括在線平臺生成的項目代碼、建設內容、總投資及資金來源、建設條件落實情況等;項目列入三年滾動投資計劃,并通過在線平臺完成審批(核準、備案)情況;申請投資補助或者貼息資金的主要理由和政策依據;工作方案或管理辦法要求提供的其他內容。

    ——環境影響評價報告。根據《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》,按環境評價對象,可分為規劃環評和項目環評;項目的環境影響報告又分為環境影響評價報告書、報告表和登記表。按環境要素,分為大氣、地表水、地下水、土壤、聲、固體廢物和生態環境影響評價等。其中,環境影響評價報告書主要內容包括:建設項目概況;建設項目周圍環境現狀;建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估;建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證;建設項目對環境影響的經濟損益分析;對建設項目實施環境監測的建議;環境影響評價的結論。

    ——節能評價報告。建設單位應編制固定資產投資項目節能報告。主要內容包括:分析評價依據;項目建設方案的節能分析和比選,包括總平面布置、生產工藝、用能工藝、用能設備和能源計量器具等方面;選取節能效果好、技術經濟可行的節能技術和管理措施;項目能源消費量、能源消費結構、能源效率等方面的分析;對所在地完成能源消耗總量和強度目標、煤炭消費減量替代目標的影響等方面的分析評價。

    四、項目融資階段

    (一)企業并購

    企業并購主要包括編寫企業并購方案、盡職調查報告和資產評估報告。

    ——企業并購方案。企業并購方案沒有統一的格式要求,一般應包括并購背景、戰略意圖、標的概況、盡職調查、資產評估、整體方案、操作計劃、并購風險,具體包括法律、財務、勞動等方面的風險及防范措施等內容。對于涉及上市公司的,收購人聘請的財務顧問公司應按照證監會《上市公司收購管理辦法》的要求,研究提出收購財務顧問報告,包括收購目的、股權結構、主要業務、經營狀況、財務狀況和誠信情況、收購資金來源及其合法性、收購后續運營計劃、是否存在關聯交易等。

    ——盡職調查報告。又稱為審慎性調查,盡職調查主要有業務盡職調查、財務盡職調查和法律盡職調查。其中,需涵蓋公司簡介、公司組織結構、原材料供應、業務和產品、銷售情況、研究與開發、公司主要固定資產和經營設施、公司財務、主要債權和債務、投資項目、行業背景資料等內容。

    ——資產評估報告。資產評估報告是由資產評估報告正文、資產評估說明、資產評估明細表和相關附件構成。資產評估報告正文包括:委托方與資產占有方、評估目的、評估范圍與對象、評估基準日、評估原則、評估方法、評估結論、報告提出日期、評估結論、評估報告評估基準日期后事項說明、特別事項說明、評估報告法律效力和評估依據等;資產評估說明包括:關于評估說明使用范圍的聲明、關于進行資產評估有關事項的說明、資產清查核實情況說明、評估依據的說明、各項資產及負債的評估技術說明、整體資產評估收益現值法評估驗證說明、評估結論及其分析等。

    (二)專項債券

    申報專項債券需要編寫專項債實施方案、項目收益與融資平衡方案、財務評價書、法律意見書和事前績效評估報告。

    ——專項債實施方案。根據《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號),專項債券是省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券可分為普通專項債券與項目收益專項債券。專項債實施方案主要包括:項目基本情況;項目投資估算及資金籌措方案;項目預期收益、成本、融資平衡及財務風險情況;項目風險評估及控制措施。債券發行方案,包括發行依據、發行計劃、發行場所、品種和數量、時間安排、上市安排、兌付安排、發行費用、招投標、分銷、發行款繳納;信息披露計劃等內容。

    ——項目收益與融資平衡方案。項目收益與融資平衡方案主要包括基本情況、債券情況、項目概況、項目投資估算及資金籌措方案;項目預期收益、成本及融資平衡情況;項目風險控制;項目事前績效評估情況;項目實施單位介紹;部門分工及責任等。

    ——財務評價書。財務評價書是對項目收益與融資自求平衡實施方案或募集資金支出安排及預期償債資金來源平衡實施方案進行綜合評估的報告。主要內容包括:實施單位簡介、項目概況、評估要素、風險分析、評估結論、免責聲明、附件(投資估算表、現金流量表、預期收益表、投資計劃表)等。

    ——法律意見書。在出具專項債券項目法律意見書時,應包含但不限于以下內容:項目基本情況、項目融資來源、預期償債資金來源、中介服務機構及相關文件、法律風險管理評估、結論意見等。

    ——事前績效評估報告。主要內容包括:評估對象(項目基本情況、項目背景、主要內容、項目進展)、評估方式和方法(評估程序、論證思路與方法、評估方式)、評估內容與結論(立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性、總體結論)、評估相關建議等。

    (三)EOD實施方案

    按照生態環保部、國家發展改革委和國家開發銀行《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號)要求,EOD實施方案包括:區域基本概況、環境現狀與主要問題、環境治理工作基礎、工作目標與預期產出、內容與依托項目、項目實施計劃、投資估算與資金籌措、項目預期收益及資金平衡方案、與傳統實施方式的差異性分析(在投融資機制、環境治理成效、推進路徑和組織管理方式等方面的差異性)、制度創新(在政策機制創新、EOD模式推進領域與路徑、長效機制建立等方面)以及組織實施方案等。方案要突出環境治理與產業關聯性,以系統解決區域突出生態保護修復和環境治理問題為基礎,關聯產業可反哺生態環境治理項目,生態環境治理與關聯產業相互關聯、有效融合、一體化實施,兼具生態效益、經濟效益、社會效益,實現與區域環境治理項目的融合發展,實現項目收益平衡。

    (四)PPP實施方案

    按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)中規定,項目實施機構應組織編制項目實施方案,財政部門(政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證,通過驗證的,由項目實施機構報政府審核。因此,PPP實施方案研究主要包括項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證。

    ——項目實施方案。主要包括項目概況,明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性,以及項目運作的目標和意義;風險分配基本框架,按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險;項目運作方式,主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等,具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定;交易結構,包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排;合同體系,主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等,明確權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界;監管架構,主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權,以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等;采購方式選擇,根據項目采購需求特點,選擇公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商或單一來源采購等適當采購方式。

    ——物有所值(VFM)評價。物有所值評價作為評判某項目能否采用PPP模式的重要依據,是PPP項目識別階段中核心工作之一。其主要內容包括:項目基礎信息、物有所值評價思路與流程、物有所值定性評價、物有所值定量評價、物有所值評價結論等。

    ——財政承受能力論證。財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據。項目基礎信息、責任識別(股權投資支出責任、運營補貼支出責任、承擔風險支出責任、配套投入支出責任)、財政承受能力論證(財政支出責任識別及測算、財政承受能力評估、地方政府債務影響評估、行業和領域均衡性影響評估)。財政承受能力論證工作流程如下圖所示。

    圖4 財政承受能力論證工作流程圖

    (五)REITs實施方案

    根據《關于推進基礎設施不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》(證監發〔2020〕40號)、《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》(證監會公告〔2020〕54號)、《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》(發改投資〔2021〕958號)要求,REITs實施方案主要包括項目概況,明確底層資產基本情況、項目參與方情況;產品結構及交易步驟,主要包括設立基礎設施公募REITs、基礎設施資產支持專項計劃、基礎設施項目運營管理安排、現金流分配的說明等;產品要素,主要包括基金類型、基金運作方式、募集規模、基金期限、投資人安排、收益分配方式、上市場所、投資目標、募集資金用途等;相關授權,即授權相關經營管理層,在符合法律法規及監管政策要求的前提下,根據特定需要以及其它市場條件全權辦理申報注冊發行相關事宜;相關工作進展及后續安排等。

    附件:

    《生態環境導向的開發(EOD)模式試點實施方案》編制大綱

    附件:

    《生態環境導向的開發(EOD)

    模式試點實施方案》編制大綱

    一、試點區域基本概況

    (一)試點區域范圍與區位

    (二)經濟社會發展概況

    二、試點基礎

    (一)環境現狀與主要問題

    (二)環境治理工作基礎

    三、試點工作目標與預期產出

    (一)指導思想

    (二)基本原則

    (三)試點工作目標

    (四)試點預期產出

    四、試點內容與依托項目

    (一)生態環境保護與產業融合發展思路

    (二)試點內容

    (三)依托項目名稱與建設內容

    (四)項目組織實施方式(生態環境治理與關聯產業須實現一體化實施)

    五、試點項目實施計劃

    (一)實施年限

    (二)依托項目實施進展

    (三)年度計劃

    六、投資估算與資金籌措

    (一)投資估算(包括編制依據與投資估算等)

    (二)資金籌措

    七、項目預期收益、支出及資金平衡方案

    (一)財務測算邊界條件

    (二)預期收益、支出測算

    (三)財務測算與效益分析

    八、與傳統實施方式的差異性分析

    在生態環境治理投融資機制、環境治理成效、推進路徑和組織管理方式等方面的差異性。

    九、試點產出

    試點工作在政策機制創新、EOD模式推進領域與路徑、長效機制建立等方面的產出。

    十、試點組織實施


    作者:中國國際工程咨詢有限公司

               郭建斌 伍思宇 衣夢耘 龔瑤




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